第5章 中国郡县起源考（附跋）——兼论封建社会之蜕变

斯文曾由顾师颉刚函嘱送交文史杂志发表。嗣以离渝匆匆，遂辱所命。兹检行箧，复得旧稿，烽烟无定恐复失之，用付刊末，亦自珍其帚云尔。

        我国地方政治的郡县实二级制。自秦代实行以来，以至今日的地方政治制度仍不脱其范畴。至于郡县制之创立也，后人咸谓秦始皇废封建置郡县，或有推源到战国以前，谓即已见其端倪者，是皆史有可征，前贤论之审矣。然于郡县之何以形成则鲜有论及者。吾人敢断言郡县制度之成立也，断非由于一二先知先觉的政治理论家事先立说创制于前，然后始有郡县者。换言之，则郡县之起源势必由于人类社会生活逐渐演变之结果，今试就其演变之程序一申论之。

        5.1 农业社会初期的人与地

        窃以封建社会之形成与夫郡县制度之确立，其必发生于土地私有观念产生之后盖可断言，盖人类既逐渐脱离游牧生活而进化至农业社会则土地始渐被重视。然方其始也，黄河流域沃野千里，而人口稀少，伹须稍加垦殖则所在皆为良田。任何部族酋长皆可择其最肥沃最至阔之土地率其人民耕之。至于划成井田亦自无不可，且由于土地之边际价值arginalvalue过低，人之对于土地亦不会生私有观念。各部落划地而耕彼此间无利害冲突。虽有强者亦毋须侵夺弱者土地。即或有恃强凌弱者，而被压迫者亦可迁而去之不必与之抗争。好在生存空间不发生问题；人民只要不过分懈惰则乐岁终身饱，凶年得免于死亡。

        且看“古公亶父复修后稷公刘之业，积德行义国人皆戴之。薰育戎狄攻之欲得其财物，予之。已复攻欲得地与民，民皆怒欲战。古公曰：有民立君将以利之，今戎狄所以为攻战，以吾地与民，民之在我与其在彼何异民欲以我故战；杀人父子而君之，予不忍为。乃与私属遂去豳，度漆沮，逾梁山止于岐下。”史记周本纪古公固然是不好多事的长者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因还是有岐下可迁。不求闻达于当世，一样可以自耕自食，无求于人。

        土地既不会生问题，则当时部落间竞争的主要对象不在“地”而在“民”。谁能拥有大量民众，谁就能称雄当世；谁就能富甲天下。古公长者，他看穿了“民之在我与在彼何异”，而一般野心家的酋长则要努力抓得大批民众为自己部属。然当时既无国籍限制，人民又无若何笨重的不动产，耕地所在皆是，因之他们可随心所欲，任意迁徙，对于所隶部族亦无若何束缚，可去可留。如有酋长不得人民欢心，则其部属便可相率逃去。所以古公至岐下而“豳人举国复扶老携幼，尽归古公于岐下。”见同上薰育莫如之何。更有甚者，“旁国闻古公仁，亦多归之。”同上是皆可想像出来，谅非史迁臆说。因之当时部落酋长绝不敢开罪民众，相反地他为著吸取民众，反要取悦人民，因之乃有所谓“仁政”兴焉。谁能行“仁政”得到人民好感，谁就能口碑载道远近来归，谁就可富强起来。此遗风至战国时犹未全泯，粱惠王的心理便是如此。他问孟子说：“寡人之于国也，尽心焉耳矣；河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然。察邻国之政，无如寡人之用心者，邻国之民不加少，寡人之民不加多，何也”孟子梁惠王上他这是在利用“仁政”为争取民众的手段呢

        再看“孔子过泰山侧，有妇人哭于墓者而哀。孔子式而听之，使子路问之曰：子之哭也，亦似重有忧者。曰：然，昔者吾舅死于虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。曰：何为不去也曰：无苛政。”礼记檀弓可见在春秋时期，“去”迁徙的问题还甚简单，主要的还是以政治为转移。

        以故上古部落酋长，唯一自谋发展势力之道便是争取民众，而“仁政”便是争取民众的手段。部落间的竞争，也只有竞行仁政。谁行得最有成效，拥众最多，谁就可以为天子。且看三代后人，皆能说出一套他祖先如何“行仁政”的历史来。至后来子孙不肖得意忘形，失去了人民好感，因之其部属又相率亡去，其势力遂日益式微，结果由另一位仁政行得最得法的酋长，取而代之。故周武王伐纣，初会孟津时，诸侯皆曰：“纣可伐矣。”武王曰：“女未知天命，未可也。”直至“纣杀王子比干，囚箕子，太师疵少师强抱其乐器而奔周。”史记周本纪众叛亲离部下逃得差不多了，于是武王一举而灭商国，代为天子。

        故行仁政是农业社会初期政治的特色。那时代才是真正的民本主义的社会，人民有绝对自由的生活，绝对自由的意志，他们日出而作，日入而息，各自为著他的快乐生活而操作；他们无求于人也无害于人。可想见当朝暾初上，荷锄头，唱山歌，是怎样的一个自由快乐的世界，那确是真正值得我们怀念的原始社会。流传所及，到后来儒家感世道陵夷生灵涂炭，未免益增思古之幽情，于是一开口便是尧、舜、三代，崇先圣而薄后王，尽量地恭维前人，使他们成了理想化的人物，而想复兴三代之盛。可见他们未能了解人类经济生活发展的程序，未能把握住时代，结果奔波一生也只是“知其不可而为之”聊以尽心焉而巳。难道后王的本质上，就比先王坏试看中国时宣传仁政最力的大师孟轲亦何尝不受诸侯的热烈的欢迎；然他的仁政终究行不通。老实说，至战国，“行仁政”的时代早成过去，其结果是“天下莫不与之”，或者是因此而被邻国侵灭，却大有怀疑的必要。

        5.2 土地私有与封建

        可是后来生殖日繁，耕种技术亦随之进步，由粗浅的自然播种进而发明耒；由人耕进化至牛耕。土地大量的被利用，荒地日少。因之土地的使用渐渐地感觉不自由。人民各择沃土以居，最后虽荒山大泽亦渐被利用，谁能捷足先登据有一块沃壤，简直是天之骄子。至后来虽求得一块瘦瘠亦属不易。因之人民乃据土地为不动产之一而安土重迁了。土地渐渐地感觉不敷分配，兼以地形的限制，井田制之不能再实行，亦是意料中事。

        至是但有土地便不愁没人耕种，因之野心的酋长们所愁的不是寡民而是国小。彼此间争夺对象转移至土地上去。国家遂由以人民为主体一变而以土地为主体矣。国君也就是部落酋长，为着扩张国土，不惜剥夺人民的自由以配合他开疆拓土的野心；暴虐无道的更不惜奴役人民以供一己淫乐。盖已无需乎再取欢民众，而人民虽稍感苛政的虐待，亦不敢轻言迁徙了。自是以后遂不复再有仁政矣。

        因之土地乃渐渐地变为私有。小而言之人民私有，大而言之国君私有。土地私有的观念既成立，真正的封建制度乃继之以起。跋扈的野心家乃思侵夺他人土地以实一己私囊；或划地以封功臣亲戚，役其地人民为农奴。至周初时，己届成熟时期，周武王乃集封建之大成。苟子儒效篇说：“周兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。”太史公估计姬姓诸侯有五十五人史记汉兴以来诸侯年表，考其封土所在地，多在王畿附近的沃壤。其封异姓诸侯泰半属于不得已，其有古圣先王之后者如封神农之后于焦；黄帝之后于祝；帝尧之后于蓟；帝舜之后于陈；大禹之后于杞；殷之后于宋等。史说是“武王追慰先圣王”，实则不过是一种弭谤用的文过饰非的手段而已。其外便是同平天下立有汗马功劳的功臣亦不得不封。然异姓诸侯所封多在边围，甚或指定某一块未经征服的土地，开一个空头支票封予之，令其自己去经营，如封齐便说：“五侯九伯，女实征之。”诗经齐风任其自己去发展。召公奭之封于燕亦是如此。至于后来的秦则更不用说了。周人为犬戎所逐，平王东迁时对秦襄公说：“戎无道侵夺我岐丰之地，秦能攻逐戎，即有其地。”与誓封爵之。史记秦本纪后来秦文公逐戎，遂收周余民有之。地至歧，岐以东献之周。他们皆是独力发展而蔚成大国的。

        其另外一种异姓诸侯，即是本有其国，实力亦相当强大，周人鞭长莫及，奈何他不得，只得就其地加封之，如楚如越皆是也。天子赐楚侯胙曰：“镇尔南方夷越之乱，无侵中国。”史记楚世家楚地千里，周武王是无奈他何的。

        周之前可以想见，所有部族皆各自独立，不过以商国较强大戴为共主。其余仍各王其国，周武王伐纣犹称商国，武王至商国，商国百姓皆迎于郊，固无所谓王畿也。“溥天之下莫非王土”诗小雅北山是武王荡平天下以后事。周武王既把天下土地率数征服，然后重新分配始自己子孙及少数功臣亲戚，不用说那会于孟津同举大义的八百诸侯皆遭了走狗之烹。他荡平了天下诸侯，才开始大规模的封建起来。盖封建演变至是已达成熟时期，而周武王正是应运而生的跋扈英雄。他的底定天下实行大规模地封建，与秦始皇之统一天下大规模地实行郡县制同样地是一个划时代举动。他与秦始皇可说是前后媲美的两位野心家，他们是同样的自私与跋扈。可是他的子孙毕竟蒙惠不浅。世世不绝的对他们祖先歌颂不已。七庙之中文武二庙永世是神圣的。把他恭维成理想中的标准圣人，以故数百年后的儒家亦为其宣传所蒙蔽，竟以文武与尧舜同列。其实以儒家的道德观来衡量，则他与秦始皇是同样的罪人。虽然在民族发展史上他们是据有着不可磨灭的功绩。

        5.3 封建的渣滓县

        周武王既削平诸侯，据天下土地为己有，当然他可任意的宰割，于是他除划出一部最上乘的土地作为王畿外；余下的率以封人，但为防诸侯的尾大不掉，封地既不能过大，又不愿多封异姓。再者为防“不能与老兵同列”的争执，资望不足者又不能滥封。结果可封之地多而有资格受封者少，因之有许多地方既非王畿又无适当的人可封。则这些待封之地暂时是悬而未决。且看当时的河东丘陵地唐，即是悬而末决者之一。盖唐形势险要逼近王畿。在当时既无适当人选可以封唐，倒不如悬之为愈，至成王即位始封与胞弟叔虞。然则在小弱弟未受封以前，则唐不能为无政府状态。势必有人暂时负责治理其地。这种既经征服之地，将封予谁，尚是悬而未决，故曰“悬之”。是当即“悬”之起源。这在周初不过是一时受封者无适当人选，暂时悬之，终必封人，是一时权宜之计耳；演变至后世，遂成为定制，而“悬”遂为政治上的抽象名词了。

        “县”字释义

        考我国用作地方政治的区划的抽象名词，其字形皆从邑。如“邦”“郡”“都”“乡”“鄙”“郊”“郭”“邻”皆从邑为形声字。古者谓城曰邑，甲骨卜辞记有“王作邑，帝若”契墟书契后篇卷下十六。又曰“大邑商。”诗大雅曰：“既伐于崇，作邑于酆。”是皆名城曰邑，后乃泛以名地，左传凡称人曰大国，自称曰鄙邑；又凡邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑。是皆无定称。鄙邑者即泛指敝国或鄙地也。说文：“邑，国也”实则泛以名地方者也。故凡地方政治的区划的抽象名词皆从邑。

        唯“县”则不然，说文：“县，系也。从系持县。”县即古“悬”字。本为会意字。段玉裁说文注曰：“自专以县为州县，则别制从心之悬挂，别其音县去悬平，古无二音也。”故与郡县之县义毫无所涉，其用作郡县之县则纯为假借字，本非用作政治上抽象名词用者。殷墟卜辞自盘庚至纣二百余年间，末见有以县字作政治上名词用者。故可断定“县”始于西周，义为“悬之”，非定制也。古人亦有释“县”义本为“悬”者。段注说文引释名曰：“县，县悬也；县悬于郡也。”是为先儒臆说。县县于郡，是秦始皇以后事，而县之制早见于春秋，断不可以县于郡而始名曰县也。或有释县为鄙者；以古者国之都为首，都之外曰鄙或曰县，县于本土之上也。是说亦嫌牵强。如楚之“实县申息”左传哀公十七年“因县陈”左传宣公十一年，如秦之“伐邽冀戎初县之”“初县杜郑”史记秦本纪等，是县字皆作动字，若以之与鄙字同解则未免牵强矣。

        春秋时的县

        至春秋时诸侯强弱兼并，国土日广。其灭人小国惩王周封建之失不愿以之分封附庸。然疆土渐阔，则旧有统制机构渐感不灵便。因之亦师王室遗制，灭人小国则亦县之。使人暂时治理其地，各其官曰“县尹”或“县令”或“县公”或“县大夫”。悬之终不决，县长官迭相更换而县如故，日久县乃为定制矣。故春秋时之县唯大国有之。多为毁人国家而县之者，如鲁庄公十八年“楚武王克权，使斗缗尹之。”又宣公十一年“楚庄王遂入陈；因县陈。”昭公八年“楚公子弃疾帅师灭陈；使穿戌封为陈公。”昭公十一年“楚子灭蔡；使弃疾为蔡公。”哀公十七年“彭仲爽申俘也；楚文王以为令尹，实县申息。”左传是皆楚王灭人社稷而县之；以家人或俘虏为其县长官之事实。嬴秦亦复如是“秦武公十年伐邽冀戎初县之。”“十一年初县杜郑。”史记秦本纪亦均夷人之国而县之，其县则终不决矣。至于中原霸主的晋国，且有夺大夫之田为县者，“魏献子为政，分祁氏之田以为七县，羊舌氏之田以为二县。”左传昭公二十八年然晋虽县之但仍可赏人；晋襄公即曾“命先茅之田赏胥臣。”左传僖公三十三年“亦赏士伯以孤衍之县。”左传宣公十五年后来椒举犇晋，晋侯平公亦“将予之县以比叔向故国。”左传襄公二十六年晋的县尚保有古代遗风。然后来六卿坐大，终分晋国，与此自有连带关系。

        齐亦有县，唯其区划极小，故其封与人之县动辄百十计。今可考者如“齐侯钟”叔夷钟铭文曰：“公曰，夷女肇敏于戎功，余锡女厘都麥刂，其县三百”。又如齐景公谓晏子曰：“昔吾先君桓公，予管仲与谷，其县十七，以为子孙封邑。”晏子春秋是则桓公时代齐已有县。孔子亦说管仲“人也夺伯氏骈邑三百，饭疏食没齿无怨言。”论语宪问又如“子仲姜宝镈”素命镈铭文曰：“陶革叔又成荣于齐邦。侯氏锡之邑二百又九十又九邑。”是所谓邑当均指县而言也。观齐之县制已异于上三者矣。

        至吴国坐大，拟北上与中原诸侯争霸时亦已有县制。“王余祭三年，齐相庆封有罪自齐来犇吴。吴予庆封朱方之县以为奉邑，富于在齐。”史记吴世家观此则吴之县亦可以封人也。

        综观春秋时之县，唯晋、楚、秦、齐、吴等大国有之，类多侵灭四邻小国而县之者。至于小国虽亦有兼并邻邦，然则未闻有县之者。要之盖诸侯国土渐庞大，侵灭滋多，既不愿以之分封附庸，然土地日拓，旧有中央直接统制之机构渐感不便，因之不得不另设地方长官以治之。故有县尹、县令、县公、县大夫之置，使其成为独立的地方政治单位而直属于中央。故春秋县之设立可目为中国有独立机构的地方政治的开始。至于小国地本狭促，兼并他邑稍事扩张，于统制上亦既无不便，固无烦乎效颦大国而昼蛇添足也。

        且观县之制春秋初朝已有之，然各国之县同名而异制，可知其非一国独创而他国效尤者，则县制之立其来有自矣。故可推源至西周之初，断其为封建之渣滓。百年演变，湘桂分流而诸国各异其制矣。

        释郡

        郡、县在始皇统一中国以前是显然的两回事。各自成为一政治单位，绝无联系关系。“县”之由悬演变而来前已论之甚详。至于郡则不然。说文：“郡从邑君声。”是形声字。似专造此字以名政治区划者，是或为适时需要而立之者。

        始皇以前之郡，似均与国防军事有关。“秦有陇西北地上郡，筑长城以拒胡。”史记匈奴列传“魏有河西上郡，以与戎界边。”同上“赵武灵王北破林胡楼烦，筑长城自代并阴山下，至高阙为塞而置云中雁门代郡。”同上“燕亦筑长城自造阳至襄平，置上谷渔阳右北平辽西辽东郡。”同上观此则秦、魏、赵、燕等国之郡似均专于防胡而置者。

        至于无胡是防之国则其郡亦专为防强邻侵袭而设者。“春申君言于楚王曰：“淮北地边秦，其事急，请以为郡。””又“复西取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦。”史记楚世家则楚之郡专为防秦而设。

        至于吴夫差救鲁亦是“发九郡兵伐齐。”史记仲尼弟子列传可知始皇以前之郡皆与军事有关。盖郡之置多在边圉，为防邻国侵袭则须经常有边防而令大将戍之。为军事上便利计，则戍边之将领须集边地军政财大权于一身，庶几运用灵活，因时制宜。国君将沿边疆土地划出一带交付戍边军官。使其有独立机构，除听中央号令外不受任何牵制。以近代术语明之或可说是“军事特别区”。这种军事特别区即是郡的起源。郡之守即是戍边的将领，土地虽然没有直接封予他，而他却可集大权于一身，俨然是边区的一个土皇帝。在那尚没有独立机构的地方行政制度的时代，这确是值得人们重视的一个制度。如许我望文生义的话，则郡字大可视作一形声兼会意字，补充许氏之说可曰：“郡，从邑从君，君亦声。”

        郡与县之关系

        郡县既截然是两件事，但却是同样独立的政治单位。然郡总在边圉，距中央既边远，又经常有寇患。而县呢则或减邻国县之，或夺大夫之田为之，两两相较不用说县的确是比郡好，做官的谁不想谋个安睡饱食的“县”那烽火无常的“郡”自然是次一等,故赵鞅誓师辞曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”左传哀公二年是非以地区大小而定高下也。

        再者郡为防边而置，非武将不能任郡守；且征战不时，则郡守更握有兵权。丢开做好官食厚禄不谈，则郡长官自然较县令尹为煊赫亦较有实权。再者开疆拓土既县敌国而别置县令尹，然烽燧未息.新立之县复在边区，为军事便利计则有时县令尹亦得受郡长官节制，且挥尘书生即可领县令尹，而郡守则非重臣夙将不能任。类多立有边功，说不定新立县即是彼汗马功劳换来，则新放来之文官的县令尹，于资望于实力既皆不能高出郡守，两两相较自然是等而下之。

        时日推移至战国之世，征战益形频繁，武将地位当然亦随之增高，渐渐地郡之地位乃驾县而上之矣。至始皇统一天下，乃明定县县于郡，遂为后来地方政治的二级制，是自然演变之结果也。

        5.4 结论

        约而言之，方西周之盛也，密侯不臣，遂灭密国，夷王一怒足醯齐哀侯。天子之势亦云盛矣。迨平王东迁，千里王畿半沦于敌；仓卒东奔，赖晋郑之辅翼，苟延残喘于成周。然曾几何时，竟至周郑交质、楚庄问鼎，王室式微而封建之纪颓矣。天王尊严转赖大国维护，跋扈诸侯亦借挟天子以自重矣。因之王政失纲，而争霸之局启；强弱悬殊，而兼并之势兴矣。小国力弱遂撇天子而仰鼻息于霸主；诸侯之势盛者，灭人宗社遂亦习以为常矣。

        然诸侯反顾自身之坐大，惩周室封建之失，得人土地，不复再以之分封附庸。拓殖日广，遂师王周遗制从而县之，县而不决遂为定制矣。且以长期征战而有立郡之制者兹已论之稔矣；故曰县者由封建蜕变而来；而郡者历年征战之结果也。至汉上诸姬已尽，陈蔡既县；而楚人北上；秦人南灭巴蜀，而东出崡关，缓冲小国既尽，列强直接冲突之局乃启。积数百年军事第一时代演变之结果，郡之地位遂驾县而上之。始皇既统一天下，彻底废除封建，乃因郡县之旧名，明定地方政治之二级制，千年以还，遂成定制焉。

        5.5 跋

        右〈中国郡县起源考〉一篇，原为笔者于民国三十年一九四一秋，就读国立中央大学史学系三年级，选修顾颉刚先生所授“商周史”时之期终作业也。顾师发还时，曾用朱笔作批，并附一长函，指点文中可议可取之处甚详，奖勖有加，并嘱读后将原稿寄还，“当为编入文史杂志也”云云。然其时笔者方忙于撰写一有关我国古代社会史之长篇，拟以此文为卷首，故末急于付梓。孰意全稿末竟而大学已结业，乃将积稿寄友人处，匆匆束装东返故里省亲。原冀期年再返陪都，续学于母校之历史研究所。不意返皖末几，敌军便入侵中原，大别山顿成敌后。返渝续学无望，中大同学郭秉佑君乃将寄存约十余万字之旧稿分卷寄住立煌，讵料邮件通过敌区时寄稿泰半遗失，而此篇得以幸存。嗣执教立煌安徽学院，该院院刊编辑索稿，乃以此文塞责，遂蒙编入该刊第一期。故篇前小序有“恐复失之”之语。此民国三十三年一九四四冬事也。

        大陆变色后，笔者在美绝粮.乃向哥伦比亚大学附设之“汉史研究计画”申请编译工作以自糊，主持人盼能交出一二篇旧作为参考，欲以证明申请者“能读通中国古书也。不获已乃禀呈慈母于合肥故里，乞于旧作中剪寄一二篇，以便申请工作。初仅试投家书，未存奢望，不意慈亲竟能于中共土改劫灰中，将此篇剪寄，捧萱堂手谕，恍如天降也。

        此篇原印于战时敌后游击区，印刷校对均极粗劣，刊物更无流通之可言。笔者曾试查大陆出版之全国中文期刊联合目录18331949。皖院编译委员会所出之世界月刊虽亦列入见页二九九，然该刊第一期则各馆均缺，始知手边所存，竟成硕果。摩娑旧简，追念三十年来家国遭际，不禁百感潮涌。因请吴章铨夫人再为抄成清稿，寄呈宋旭轩兄重行椠印，原文中除剔除两个欠通之英文字，及将当初手民误植“叔夷钟”及“素命镈”之铭文加以改正之外，余率任其旧，虽因事忙，无暇改作，亦见三十年来，流落异邦，学无寸进之可悲也。


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